• 筑牢国家粮食安全治理现代化的法治基石


      “民为国基,谷为民命”,粮食安全事关国运民生,粮食生产是粮食安全的基石,是国家粮食安全战略的基础环节。作为典型的投入产出活动,粮食生产不仅关系是否有足够数量和质量的粮食进入流通环节参与市场交易活动,而且关系到能否形成有效粮食储备以应对粮食安全突发事件,更关系到能否满足人们对粮食消费的数量和质量需求。为此,我们要始终绷紧粮食安全这根弦,毫不放松抓好粮食生产,牢牢掌握粮食安全的主动权。

      《粮食安全保障法》已列入十三届全国人大常委会立法规划第一类项目,立法条件日渐成熟。作为我国粮食安全法治保障体系的基本法,《粮食安全保障法》必将对粮食产业链的基础环节——“粮食生产”进行系统化规定。但构建粮食生产的法治保障体系,仅仅寄希望于通过《粮食安全保障法》这一部法律是不现实的。由此应构建由粮食安全保障基本法统领的,囊括涉及粮食生产内容的各种法律法规协调有序构成的粮食生产法治保障体系。

      首先是坚持法治协调原则。影响粮食生产的政策外因素涵盖有科技、物质投入(包括土地、劳动、化肥、机械、资本等)、环境与气候等。目前除了《农业法》第五章专章规定保障粮食安全,就粮食生产方面规定保护和提高综合粮食生产能力,建立耕地保护制度,其他涉及粮食生产的规定散见于《农业法》《国家安全法》《土地管理法》《农村土地承包法》《农产品质量安全法》《种子法》《农业技术推广法》《环境保护法》《土壤污染防治法》等法律法规之中。这些规定不仅过于零散,而且相互冲突的情形屡见不鲜。不仅如此,在粮食生产的保障中发挥较大作用的是地方性法规、部门规章甚至政策性文件。不规范、不健全的法律体系严重制约粮食生产安全的法治保障体系建构。为此,要建立完备的粮食生产法治保障法治体系应坚持法治协调原则,厘清既有法律法规,在做好解释、补充、修改、废止等工作的基础上,根据需要创制有关粮食生产保障的法律法规,才能保障粮食安全法治保障体系的协调有效。立法部门应积极探索构建协同立法机制,打破部门偏见,建立相应的信息沟通机制、项目协作机制、法规常态清理机制等,在避免立法重复甚至冲突、节约立法资源的同时,更好地实现粮食生产的法治协调。

      其次是坚持平衡协调原则。粮食生产过程中的诸多活动面临利益问题,而利益的平衡与协调需要靠法治来实现。在发挥区位优势确立粮食主产区与主销区的同时,要依法确立合理的补偿制度,基于功能定位以法律形式明确粮食主产区和主销区的权利义务关系,建立科学有效的利益关系调节制度和程序。在粮食产业链条中,生产作为初始环节与流通、消费等环节紧密相连,需要借助法律的公正和权威以平衡协调粮食生产者、销售者、消费者等多元主体的利益。总之,在粮食生产的法治建设中,应在产业建设、资源开发利用、生态环境保护等方面坚持不同层面、多元主体的权利与义务对等原则。

      第三是构建多元协同合作供给体制释放粮食生产的潜能。政府、市场、社会组织和公众在结构、功能等层面的互补性决定了任何主体均缺乏单独解决粮食生产面临的问题的能力,着眼于多元协同模式为多元主体分配各自最擅长的角色以凝聚力量夯实国家粮食安全基础。立法机关在构建粮食生产法治保障体系时,要坚持政府干预与市场机制的有机协调,在利用市场“无形之手”对粮食生产进行资源配置时,充分发挥政府“有形之手”的主导作用,多举措发力吸纳广大农民、新型农业经营主体、工商企业、社会组织等多元主体参与。